Em busca de incentivos

Edição 100 – Maio de 2014
Reportagem: Redes Subterrâneas
Por Bruno Moreira

Falta de política pública inviabiliza crescimento de redes subterrâneas de distribuição no país. A criação de regulamentação para este modelo está prevista na agenda da Aneel, mas distribuidoras têm autonomia para escolher seus padrões construtivos.

A maioria das redes de distribuição de energia elétrica do Brasil é aérea. De fato, menos de 1% dos fios, cabos e demais equipamentos que compõem uma rede de distribuição é enterrado, ou seja, subterrâneo. Tremendo desnível reflete no que vemos quando saímos às ruas. A cada metro, um poste, dificultando o tráfego pela calçada; e fios e mais fios emaranhados tornam menos agradável a visão da cidade.

Não apenas sob o ponto de vista estético e de bem-estar pode-se reclamar da grande quantidade de redes aéreas nas cidades do país, mas tendo em vista o meio ambiente, um poste a menos poderia se converter em uma árvore a mais. Além disso, fios e cabos ao ar livre têm mais chances de causarem acidentes e se romperem, podendo ser mais facilmente furtados e utilizados como instrumentos de ligações clandestinas. Tais ocorrências podem causar apagões e prejuízos não somente às concessionárias, mas, principalmente, aos próprios usuários.

Contudo, mesmo com estes possíveis prejuízos, as distribuidoras de energia elétrica não se mostram tão animadas em arcar com os altos custos de implantação de redes subterrâneas, alegando que estes não são contemplados em curto prazo pelas tarifas. Ou seja, os benefícios que são gerados à sociedade pelo enterramento de redes não são revertidos às distribuidoras, não pelo menos ao ponto de elas assumirem, sozinhas, os investimentos neste tipo de obra.

O engenheiro eletricista e consultor em projetos de distribuição de energia elétrica para redes de distribuição subterrânea, João José dos Santos Oliveira, explica que o desconforto das concessionárias para investir em projetos de redes subterrâneas acontece por causa do modelo tarifário brasileiro, que é o de modicidade tarifária. Conforme o engenheiro, as concessionárias devem investir tendo em vista o menor custo possível aos usuários e, nesse caso, o retorno financeiro se daria em um prazo de 25 anos, considerado muito longo pelas empresas, especialmente, quando se faz um investimento grande, como é normalmente o das redes subterrâneas.

Ante a crescente demanda que as distribuidoras estão sofrendo da sociedade para o enterramento das atuais redes aéreas, a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) vem estudando a possibilidade de criar uma regulamentação, buscando desenvolver as redes subterrâneas no país. Nesse sentido, a agência realizou em setembro do ano passado, em Brasília, um seminário para debater aspectos técnicos, econômicos e regulatórios dos sistemas subterrâneos de distribuição.

O assunto é complexo, envolve muitos pontos a se considerar, por isso a Aneel, em sua agenda regulatória indicativa 2014/2015 (disponível no site da agência reguladora), a atividade 28, dedicada ao aprimoramento da regulamentação de análise de investimentos das distribuidoras, já prevê a avaliação da expansão dos sistemas subterrâneos de distribuição, identificando a eventual necessidade de regulamentação do tema e as interfaces com os processos tarifários.

Segundo o especialista da Superintendência de Regulação da Distribuição da Aneel, Diego Luis Brancher, de acordo com a agenda regulatória, está prevista uma audiência ou consulta pública a respeito do tema já para o segundo semestre de 2014. “Convém destacar que tal assunto não se encerrará com esta audiência ou consulta pública devido à complexidade e à interconectividade com os demais setores públicos e privados”, adianta Brancher.

Apesar da inclinação por parte da Aneel em implementar uma regulamentação, o especialista frisa que, de acordo com os contratos de concessão do serviço público de distribuição de energia elétrica, a concessionária tem ampla liberdade na direção de seus negócios, investimentos pessoais e tecnologia. Ou seja, uma possível regulamentação não obrigará as concessionárias a investir mais em redes subterrâneas, pois elas possuem autonomia para escolher qualquer padrão construtivo a ser utilizado, desde que ele atenda aos requisitos de qualidade e confiabilidade de atendimento estabelecidos pelo poder concedente.

Brancher esclarece ainda que já existe arcabouço regulatório voltado para redes subterrâneas para duas situações: quando a distribuidora, por razões técnicas e econômicas, opta por sistemas subterrâneos de distribuição, tal investimento deve ser remunerado por todos os consumidores por meio da tarifa de energia elétrica; e quando a mudança para rede subterrânea ocorre por razões estéticas ou nível de qualidade diferenciado. Esta solicitação deve ser feita pelo consumidor, que arcará com todos os custos de investimento.

Legislação em São Paulo

Enquanto não se cria um ambiente regulatório adequado para a implementação de projetos em redes subterrâneas, alguns municípios brasileiros se viram como podem e instituem leis, tentando fazer com que este sistema de distribuição de energia se torne mais frequente no país. É o caso de São Paulo e Rio de Janeiro, que contam com leis municipais que determinam o enterramento das redes de energia. Diego Brancher, da Aneel, comenta que há alguns Projetos de Lei que também tratam a matéria com motivações distintas para todas as distribuidoras do Brasil, mas ainda em tramitação – PL nº 37/2011, PL nº 798/2011 e PL nº 6743/2013.

O financiamento por parte de lojistas, assim como aconteceu na rua Oscar Freire, é uma das formas de se levar a cabo projetos de redes subterrâneas.

A cidade de São Paulo, por exemplo, promulgou, em 2005, a Lei 14.023, obrigando as concessionárias – não apenas de distribuição elétrica, mas as de cabos telefônicos, tevê a cabo e assemelhados – a enterrarem 100% da rede área municipal.

A lei teve como base a PL 248

/2011, que estabelecia ainda um prazo de cinco anos a partir da promulgação da lei para que as empresas fizessem o enterramento da rede existente. Contudo, este limite foi vetado e não é contemplado na nova legislação. Um dos motivos alegados é que o prazo era inviável, pois a cidade possuía 180 mil km de redes aéreas e para alcançar tal meta seria necessário o enterramento de 100 km de redes por dia. Na ocasião, os responsáveis pelo veto recordaram a obra de implementação de rede subterrânea na Avenida Rebouças, que durou 12 meses para enterrar somente 4 km de cabos.

Segundo Denise Teixeira, colaboradora do Centro de Estudos em Regulação e Infraestrutura da Faculdade Getúlio Vergas (Ceri/FGV), instituição contratada pela AES Eletropaulo para estudar e encontrar uma solução para as obrigações previstas na Lei 14.023/2005, na realidade, o veto quanto ao prazo de cinco anos não se justifica exatamente por ser curto. “Se fosse assim, teria sido proposto um prazo mais adequado, mas ninguém sugeriu 10 ou 20 anos para enterrar toda a rede aérea. Na versão final, a Lei saiu sem qualquer prazo, porque em uma cidade como São Paulo não é viável propor a conversão de 100% das redes aéreas”, afirma.

A Avenida Paulista é uma das vias de São Paulo que teve sua rede de distribuição de energia elétrica enterrada.

Para o engenheiro eletricista e coordenador técnico do IEEE ESW Brasil, Estellito Rangel Júnior, é tecnicamente possível enterrar a totalidade das redes de uma cidade como São Paulo. “Basta lembrar que estas cidades possuem metrô, o que exige um volume de escavações e rearranjo de redes bem mais complexo”, declara. Se é tecnicamente possível, talvez não seja economicamente para as concessionárias. Segundo Denise, um volume de investimentos dessa proporção não pode ser suportado exclusivamente por uma empresa operadora de redes, já que 1 km de rede subterrânea pode ser até 10 vezes mais caro que uma rede convencional aérea.

Além disso, conforme a colaboradora do Ceri/FGV, o enterramento de todos os cabos e fios de distribuição, como está prevista na lei paulistana, não é necessário. Denise assevera que a seleção das áreas nas quais os cabos devem ser subterrâneos deve ser sustentada por critérios técnicos e econômicos, além de considerar aspectos sociais e ambientais. “Por isso o ideal é que exista um método para criar uma política pública com essa natureza”, destaca.

Para Denise, uma política pública bem feita deve ser calcada em métodos que conciliam os objetivos do município com os custos que podem ser suportados. “Em síntese, a política deve tratar das sinergias, observando, por exemplo, as intervenções urbanísticas previstas no Plano Diretor da Cidade, o plano de renovação das redes e equipamentos, compartilhamento da infraestrutura entre as distintas operadoras de redes, articular a definição das prioridades, avaliar impactos nas tarifas e na carga de tributos”, explica a colaboradora, destacando que tudo isso deverá estar considerado nos três aspectos da política pública: abrangência, gestão e custeio.

O gerente de redes subterrâneas da AES Eletropaulo, Nilson Baroni Jr, faz eco às ideias de Denise. Ele afirma que a AES Eletropaulo é a favor de um programa estruturado de enterramento de redes, desde que sejam também estruturadas políticas públicas, definindo claramente as fontes de custeio de tal programa, dado que tais custos não deveriam ser repassados às tarifas de energia elétrica.

Uma política pública ainda não foi definida, mas em abril de 2013 foi proposta uma alteração na lei municipal existente, visando melhorar a viabilidade econômica da implantação de redes subterrâneas. O PL 40/2013, que está em apreciação na Câmara Municipal de São Paulo, propõe que somente os cabos sejam enterrados, podendo os transformadores e demais equipamentos serem colocados em um cubículo externo. Segundo a colaboradora, dessa forma, tenciona-se reduzir custos com equipamentos e com obras civis, além de se obter receita com exploração publicitária nos cubículos.

A colaboradora do Ceri/FGV esclarece que o projeto de lei se torna uma solução aos altos custos não porque indica a utilização dos cubículos externos, já que eles não estavam proibidos na versão original, mas sim porque determina os cubículos como parte do mobiliário urbano, o que faz com que eles sejam custeados pelo próprio município, podendo a receita originada com a exploração publicitária ser destinada a investimentos nas obras civis do enterramento da rede elétrica. “Essa destinação não está clara no corpo do projeto de lei, apenas na justificativa, mas, de toda forma, é claro o avanço em relação à posição anterior, em que o município não arcava com absolutamente nada”, afirma Denise.

Mesmo com essa facilitação, a colaboradora ainda enfatiza que o enterramento total da rede na cidade de São Paulo não é necessário. Segundo ela, devemos nos perguntar se este é o tipo de investimento que o consumidor realmente precisa. “Certamente a conversão de 100% das redes não é desejável, não é viável e teria impactos tarifários elevadíssimos”, diz.

Em locais onde houver alta concentração de carga, como uma avenida com diversos prédios altos é certo que redes subterrâneas são necessárias. Mesmo porque vias assim, segundo Estellito Rangel, exigirão a colocação de grandes transformadores, que, por suas dimensões e peso, não serão viáveis de serem fixados aos postes. Do mesmo modo, os cabos secundários também necessitarão ter seções transversais maiores, tornando sua sustentação nos postes mais difícil.

As redes podem ser enterradas nos mais variados locais de uma cidade e com os mais diversos propósitos, por exemplo, para a melhoria da paisagem urbana, para valorizar áreas históricas, visando atrair o turismo, ou para diminuir riscos, em áreas em que a rede é exposta à tempestade e há forte fluxo de pedestres. Desde que, segundo Denise, haja uma orientação resultante de uma avaliação. “A ponderação de diversos fatores é que indicará quais regiões devem estar contempladas num programa de conversão de redes aéreas”, destaca.

Em relação ao respeito por parte da AES Eletropaulo à Lei 14.023/2005, Baroni destaca que a legislação municipal propõe uma meta de enterramento de 250 km/ano de toda a fiação aérea (iluminação p&u

acute;blica, telefonia, TV a cabo e energia) da cidade de São Paulo. “Para isso, deve ser elaborado, pela prefeitura, um Programa de Enterramento da Rede Aérea (PERA), que definirá quando, como e onde deve ser feito esse enterramento por cada empresa que atualmente ocupa a rede”, explica.

O consultor em projetos de distribuição de energia elétrica para redes de distribuição subterrânea, João José dos Santos Oliveira, defende que haja um entendimento entre os envolvidos – concessionárias e prefeituras – a fim de que mais redes subterrâneas sejam implantadas no Brasil. Assim, caberia às prefeituras estabelecerem formas de uso do subsolo, fazendo o ordenamento deste uso, deixando claro quais as áreas que elas têm interesse em enterrar a rede. Em contrapartida, ficaria a cargo das concessionárias mostrar à prefeitura seus planos de expansão de forma a conciliar situações que possam ser exploradas por ambos os lados.

Alternativas do exterior

No Brasil, a implementação de redes subterrâneas de distribuição de energia elétrica é realizada pelas concessionárias, tendo como base um dos principais critérios técnicos para a execução de tal tipo de obra, que é a concentração de carga. Neste sentido, é que Baroni afirma que a rede subterrânea existente na cidade de São Paulo (6% da rede total da AES Eletropaulo) atende às necessidades locais. Posteriormente à execução da obra, os custos obtidos são repassados pela distribuidora em um processo de revisão tarifária, sendo que a Aneel, que regula as atividades da concessionária, só permite o repasse se o investimento for considerado prudente.

Parceria entre prefeituras e concessionárias, visando converter a rede de uma praça, por exemplo, é outra forma de se levar a cabo projetos deste tipo. Assim como o financiamento por parte de lojistas, a fim de revitalizar uma rua comercial, como ocorreu na rua Oscar Freire, em São Paulo, via que reúne lojas luxuosas, quando a associação de lojistas da rua, a prefeitura e um patrocinador custearam o enterramento de 9 km de cabos elétricos e dez transformadores, equivalente a 750 m de extensão da via.

Assim como o Brasil, muitos outros países não apresentam uma diretriz específica de obrigatoriedade de enterramento das redes de distribuição de serviço. Conforme Oliveira, nos Estados Unidos, por exemplo, comunidades locais, em conjunto com os governos municipais e as entidades de regulação de serviços públicos, têm chegado a diversas soluções para arcar com o alto custo de implantação de redes subterrâneas.

Declarando a conversão de redes aéreas de eletricidade comunicações para subterrânea à segurança pública e ao bem-estar do interesse público, o Estado de Washington permitiu a cada cidade do seu estado a realização do procedimento quando as instalações são ou não propriedade ou operadas pela prefeitura. Para tanto, as cidades detêm o poder de contratar os serviços de conversão das instalações aéreas para subterrâneas e de arrecadar fundos para pagar parte ou a integralidade dos custos, o que pode ser feito por meio da criação de distritos com melhorias e pela cobrança de contribuições dos imóveis que foram beneficiados pela obra.

No Estado do Novo México, impulsionada pelo grande número de pedidos das comunidades para a conversão de redes, a concessionária local aprovou uma regulamentação criando uma tarifa específica para ser paga somente pelas comunidades que se beneficiarem diretamente das redes subterrâneas.

Já na Califórnia, a solução encontrada pelo agente regulador local foi estabelecer uma contribuição por parte da concessionária, variando entre 1% e 2% da receita bruta anual da empresa. Esta quantia deve ser depositada em um fundo para o enterramento de redes a ser utilizado pelos municípios, que em contrapartida deve estabelecer via decreto as áreas nas quais serão implantadas as redes subterrâneas.

Para receber estes recursos, ao menos 70% dos proprietários de imóveis dos municípios devem concordar em participar do projeto. Além disso, eles devem arcar com os custos de conexão ao sistema subterrâneo, do enterramento das instalações em suas propriedades e do sistema de iluminação pública nova ou de substituição.

Em alguns projetos de transformação da rede área em rede subterrânea, apenas os cabos são enterrados, podendo os transformadores e demais equipamentos serem colocados em um cubículo externo.

Um caso diferente ocorreu no Estado de Maryland, onde os habitantes da cidade de Ocean City resolveram agir em regime de cooperativa para bancar todos os custos da implantação. Nesse caso, a cidade administra desde a obtenção de servidores visando à conversão das redes, até a coordenação com todos os serviços públicos, proprietários de imóveis e agências reguladoras.

Redes explosivas

As redes subterrâneas apresentam algumas vantagens em relação às redes aéreas, tais como o confinamento dos equipamentos energizados, que impossibilita o usuário de tomar choques elétricos e que protege estes mesmos equipamentos contra impactos mecânicos que possam danificá-los. Contudo, além do relativo alto custo de implantação, elas podem apresentar alguns defeitos que podem tornar seu uso mais oneroso e arriscado.

Há anos, as cidades do Rio de Janeiro e de São Paulo vêm convivendo com um problema peculiar, que tende a assustar seus habitantes: a explosão de bueiros. As notícias veiculadas na mídia a respeito dos acidentes dão como causa a ocorrência de defeitos nos cabos secundários, que levam a eventos de fumaça, fogo e explosões. Contudo, segundo o engenheiro e especialista no assunto, Estellito Rangel Júnior, tais transtornos significam que a rede está funcionando sob forte estresse.

Conforme Rangel, tanto nas instalações de uma casa, quanto nas redes de uma concessionária, a fumaça é ocasionada por sobrecarga, com a diferença de que na residência há um disjuntor que teria o objetivo de proteger a instalação contra esses riscos, mas que muitas vezes demora a abrir, por estar defeituoso ou sobredimensionado. O engenheiro eletricista explica que o secundário da rede subterrânea é desprovido de proteção, o que, no sistema reticulado – o mais utilizado pelas concessionárias brasileiras –, é chamado de sistema queima livre. “A única proteção é o ‘protector network’, que apenas isola defeitos na alta tensão por meio de um relé”, diz.

Dessa forma, esclarece o engenheiro eletricista, se houver um curto-circuito na rede de baixa tens&at

ilde;o, o que vai funcionar como fusível e interromper a corrente de falta é a queima, ou melhor, o derretimento dos cabos. “Muito engenhoso, muito barato, mas a enorme quantidade de energia liberada nos casos de defeito causa riscos à população e até leva a situações em que mesmo após o cabo ter rompido, a corrente de falta continue”, declara o especialista.

O engenheiro explica ainda que deixar o cabo queimar é um expediente aplicável aos casos de curto-circuito e tal estratégia não funciona para proteger a rede contra sobrecargas. Estas, ao continuar deteriorando o isolamento dos cabos ao longo do tempo, acabam fornecendo as condições para um curto-circuito se estabelecer. Está configurado, então, o cenário propício a explosões. Isto porque, durante a deterioração do isolamento dos cabos, são liberados gases inflamáveis que enchem os dutos. Por sua vez, o curto-circuito fornece a ignição que detonará a explosão.

Na cidade do Rio de Janeiro, por exemplo, em que os acidentes envolvendo explosão de bueiros (ou câmaras transformadoras) chamou mais a atenção da mídia, a prefeitura da cidade, a Light e a Companhia Distribuidora de Gás do Rio de Janeiro (CEG) tomaram medidas visando solucionar o problema em questão. Entre as quais, a previsão de multas em caso de explosão que houver danos materiais ou pessoais; mapeamento digital da rede subterrânea no centro da cidade; medição de gases no bueiro; divulgação de lista contendo as ruas com maior risco de explosão; modernização da rede de gás no centro e no bairro de Copacabana; e perfuração das caixas de inspeção.

Contudo, mesmo com essas medidas, as explosões e outros incidentes, como fogo e fumaça, continuam ocorrendo nos bueiros da cidade do Rio de Janeiro, o que mostra, segundo Rangel, que as medidas encontradas para sanar o problema foram inócuas. Mas onde prefeitura e concessionárias estão errando?

Antes de apontar as causas do erro, porém, o coordenador técnico do IEEE ESW Brasil explica que as redes de energia do país funcionam tendo como fundamento o conceito de confiabilidade atrelado à continuidade operacional, ou seja, o foco é no fornecimento ininterrupto ao consumidor. Como o sistema é constituído de uma forma que mesmo um trecho da rede sofrendo um defeito a energia elétrica pode continuar sendo distribuída por outros trechos sadios, incidentes como fogo, fumaça e explosões acabam não sendo levados como critério para uma avaliação futura por parte da Aneel a respeito dos serviços prestados pela concessionária.

A respeito da ineficiência dos agentes competentes para resolver o problema das explosões, Rangel afirma que a questão prioritária deve ser a identificação das causas, para que aí sejam aplicadas medidas para eliminá-las e seja implementado um programa de verificação da eficácia das medidas. Para o especialista, na gestão de qualidade, este processo é chamado de Deming ou PDCA (Plan – Do – Check – Act), em português (Planeje, Faça, Cheque, Haja).

De acordo com Rangel, se as explosões continuam a ocorrer, é porque a fase C (cheque) não foi aplicada. Ou seja, se faz necessário reavaliar as medidas adotadas, efetuando-se modificações na fase A, para novamente colocar em prática o PDCA. “Desta forma, podemos dizer que estas entidades estão errando porque implantaram medidas que apenas acreditavam ser eficazes; elas não se preocupam em primeiramente identificar as reais causas”, assevera.

As causas aventadas, segundo o coordenador técnico, não condizem com a realidade. Por exemplo, afirmaram que as explosões ocorreram porque a rede da Light é velha, mas foram registrados incidentes em várias épocas, inclusive quando a rede já estava modernizada. Outra razão seria o gás canalizado que estaria vazando nos dutos da Light. No entanto, de acordo com Rangel, na grande maioria dos casos não foi identificado o aromatizante adicionado ao gás encanado, e desta forma ele não teria sido o causador da explosão no bueiro.

Para Rangel, as causas das explosões e as medidas tomadas para solucioná-las não foram definidas através de uma análise de engenharia conduzida por especialistas, mas por palpites que se cristalizaram no imaginário popular ao longo dos mais de 100 anos de ocorrências de explosões de bueiros. Neste sentido, segundo o coordenador, faz-se necessária a intervenção de empresas especializadas do Brasil ou do exterior para que os problemas sejam detectados e soluções efetivas sejam realizadas.

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Pesquisa
www.aneel.gov.br
Artigo “Experiências no exterior – quem paga o enterramento de redes de distribuição de energia elétrica”, publicado na edição 90, Julho de 2013, da revista O Setor Elétrico.

 

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